Koulujen ja palvelulaitosten aterioita valmistettiin aiemmin kuntayhteisöjen liikelaitoksissa tai niiden omissa palveluyksiköissä. Kilpailu- ja kuntalainsäädännön muutosten takia toiminta on muuttunut vähitellen yhtiömuotoiseksi.
Sote-uudistus nopeutti kehitystä, kun kunnat ja hyvinvointialueet alkoivat perustaa alueellisia sidosyksikköyhtiöitä, joilta ruokahuollon palveluja hankitaan pienellä omistusosuudella ilman avointa kilpailua.
Toteutunut kehitys on merkinnyt julkisten hankintamarkkinoiden sulkeutumista, minkä lisäksi sidosyksikköyhtiöt voivat myydä osan palveluistaan omistajayhteisöjen ulkopuolisille markkinoille.
Kuntien ja hyvinvointialueiden catering-alalla toimivien sidosyksikköyhtiöiden liikevaihto oli vuonna 2023 noin 564 miljoonaa euroa ja työllisyys 7 160 henkilöä. Yhteensä catering-alalla toimivien julkisomisteisten palveluntuottajien liikevaihto oli 754 miljoonaa euroa ja työllisyys 9 780 henkilöä, kun mukaan lasketaan catering-alalla toimivat kuntien omistamat liikelaitokset.
Vuonna 2023 julkisyhteisöjen omistamien palveluntuottajien liikevaihto oli 67 prosenttia kaikesta henkilöstö- ja laitosruokatoiminnan toimialalle (Nace 562) tilastoitujen yritysten ja kuntien catering-alalla toimivien liikelaitosten yhteenlasketusta liikevaihdosta (1,12 miljardia euroa). Summasta sidosyksikköyhtiöiden osuus oli 50 prosenttiyksikköä ja liikelaitosten 17 prosenttiyksikköä.
Markkinaosuustarkastelussa on otettava huomioon, että osa julkisomisteisten yhtiöiden ja liikelaitosten palvelutuotannosta koostuu kiinteistöjen ylläpitopalveluista, kuten siivouksesta. Tosin sama asia koskee markkinoilla toimivia suuria yksityisiä yrityksiä. Toisaalta tilastojen katvealuetta ovat kuntien ja hyvinvointialueiden ilman yhtiö- ja liikelaitosmuotoa tapahtuva ateriapalvelu.
Catering-palveluja tuottavia kuntien ja hyvinvointialueiden sidosyksikköyhtiöitä oli arviolta 27 vuonna 2024. Catering-palveluja tuottavia liikelaitoksia oli puolestaan jäljellä enää seitsemän. Liikelaitosten liikevaihdon määrä ja työllisyys ovat supistuneet 60 prosenttia vuosina 2015–23 toimintojen yhtiöittämisten, yksityistämisen ja muiden uudelleenorganisointien myötä.
Sidosyksiköiden määräysvaltasäännökset ovat epämääräisiä
Sidosyksiköllä tarkoitetaan määritelmällisesti julkisesta hankintayksiköstä erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä oikeushenkilöä, johon hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa. Hankintayksiköitä voivat olla muun muassa valtio, kunta tai kuntayhtymät ja hyvinvointialue tai -yhtymä.
Määräysvallalla tarkoitetaan sitä, että julkisilla hankintayksiköillä on ratkaiseva vaikutusmahdollisuus sidos-
yksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin, eikä sidosyksikköyhtiössä ole yksityistä pääomaa. Pelkkä omistusosuus tai osallistumien yhtiökokouksiin ei täytä määräysvallan kriteereitä. Sidosyksikköyhtiön on myös harjoitettava liiketoimintaa omistajiensa kanssa.
Käytännössä yksittäisen hankintayksikön määräysvalta voi perustua hyvin muodollisilta näyttäviin järjestelyihin, sillä vähimmäisomistusosuuksia ei ole hankintalaissa tarkkaan sanottu. Sidosyksikköyhtiöön on saatettu perustaa esimerkiksi toimielimiä, joihin osallistumalla voidaan näyttää, että pienikin hankintayksikkö pystyy vaikuttamaan sidosyksikössä tapahtuvaan päätöksentekoon.
Ulosmyyntimahdollisuudet ovat suuria
Kunta tai hyvinvointialue voi hankkia pääsääntöisesti sidosyksikköyhtiöltään esimerkiksi ruokahuollon palveluja kilpailuttamatta, jos yhtiön ulkoinen myynti on enintään 500 000 euroa ja jos se muodostaa alle viisi prosenttia liikevaihdosta. Ulkoisella myynnillä tarkoitetaan liiketoimintaa muiden kuin niiden omistajatahojen kanssa, joiden määräysvallassa sidosyksikköyhtiö on.
Ulkoisen myynnin liikevaihto-osuus lasketaan yleensä kolmen vuoden keskimääräisestä liikevaihdosta. Sidosyksikköyhtiön ulkoisen myynnin raja nousee viiden prosentin sijasta kymmeneen prosenttiin liikevaihdosta, eikä 500 000 euron enimmäisrajoitusta sovelleta, jos hankintayksikön määräysvallassa olevan sidosyksikön liiketoimintaa vastaavaa markkinaehtoista toimintaa ei ole.
Lisäksi voidaan todeta, että liikevaihdon viiden prosentin rajan sijasta ulosmyyntiraja on 20 prosenttia ilman euromääräistä rajaa silloin, kun muiden kuin määräysvaltaa sidosyksikköyhtiöön käyttävien julkisten hankintayksiköiden kanssa harjoitetun liiketoiminnan arvo on jäänyt sopimuksen tekemistä edeltävien kolmen vuoden ajalta keskimäärin alle 100 000 euroon vuodessa.
Kilpailun puute voi aiheuttaa tehottomuutta
Hankintalain sidosyksikköyhtiöitä koskevat väljät määräysvallan ja ulosmyynnin säännökset ovat johtaneet siihen, että kunnat ja hyvinvointialueet ovat perustaneet yhdessä maakunnanlaajuisia sidosyksikköyhtiöitä. Näiden sidosyksikköyhtiöiden tuottamia palveluja ei ole tarvinnut kilpailuttaa, vaikka yksittäisen hankintayksikön omistusosuus yhtiöstä olisi jäänyt yhteen prosenttiin.
Sidosyksikköyhtiöiden hallitseva asema julkisilla hankintamarkkinoilla voi syrjäyttää yksityistä tarjontaa tai estää yksityisen tarjonnan kehittymistä. Vaikutukset ovat suuria etenkin maakuntien Suomessa. Kilpailun puute voi aiheuttaa tehottomuutta, mikä vesittää julkisten hankintojen avoimuuden perimmäistä tarkoitusta eli järkevää verovarojen käyttöä kansalaisten parhaaksi.
Markkinoilla toimivien yksityisten yritysten osuutta henkilöstö- ja laitosruokailualasta ei ole helppoa nostaa, koska suuri osa kuntien ja hyvinvointialueiden palvelulaitosten ruokahuollosta on valunut niiden sidosyksikköyhtiölle. Myös yksityiset potentiaaliset markkinat ovat kaventuneet, sillä henkilöstöruokailun merkitys on vähentynyt pysyväisluonteisesti etätyön yleistymisen myötä.
Kokonaan avoimilla markkinoilla toimivia suuria catering-palvelujen tuottajia julkisyhteisöillä on enää yksi eli Turun kaupungin Arkea Oy.
